État, gestion et enjeux du patrimoine immobilier de l’ESR

Le parc immobilier universitaire bâti est l’un des deux premiers patrimoines immobiliers de l’État (avec celui des armées). Sa superficie importante représente plus de 18,5 millions de mètres carrés SHON, et environ 16 millions de m² SUB [2], soit 20% des bâtiments de l’État. 78 % sont consacrés aux activités d’enseignement ou sportives, 10 % aux locaux techniques, 6 % pour la vie étudiante et à la documentation. À cela s’ajoutent 56 millions de m² de terrains fonciers non-bâtis.

Détenu à 82 % par l’État (le reste appartient aux collectivités territoriales, 12 %, en propre à l’établissement, 3%, ou est détenu par des tiers, 3%, sans que ces derniers soient détaillés), le parc immobilier est géré par les universités elles-mêmes, qu’elles aient la dévolution du patrimoine ou pas. Il est composé de bâtiments très hétérogènes et de surfaces différentes, la plupart construits avant qu’existent des normes d’accessibilité, de sécurité incendie et d’efficacité énergétiques.

C’est dans les années 1960 et 1970, à une époque où se démocratise l’enseignement supérieur, que les pouvoirs publics français bâtissent un grand nombre de campus universitaires. Le modèle du « campus » de type anglo-saxon remplace les facultés existantes établies en centre- ville, dont les locaux trop étroits ne peuvent pas absorber l’accroissement du nombre d’étudiant·es. Les campus s’implantent en domaine universitaire construits ex-nihilo à la périphérie des villes et regroupent l’enseignement, la recherche, les bibliothèques, les résidences universitaires et les services administratifs, les équipements sportifs et la vie étudiante. Les bâtiments sont vite construits et à faible coût, sans vision écologique ni énergétique. On se contente de « solutions techniques », pour dessiner une architecture qui se ressemble : une juxtaposition d’édifices séparant chaque discipline, - des boîtes en béton brut et en acier équipées de chauffage central à énergie fossile, - avec une place centrale dévolue à l’automobile par des lieux de stationnements qui grignotent progressivement les espaces verts. Sans commodité, ni isolation, ni solidité, de nombreux bâtiments deviennent rapidement vétustes. Certaines universités sont même poussées sur la voie du bâti précaire (structures modulables, construites provisoirement dans des Algeco devenus pérennes). Les moyens accordés ne suivent pas les besoins, comme l’indique un premier grand rapport d’étude en décembre 2013 [3].

Conséquence, poussées par la LRU [4], certaines universités demandent la dévolution de leur patrimoine immobilier pour devenir pleinement propriétaire de leurs murs, afin qu’ils servent de « levier de développement » [5]. Mais les besoins d’investissements sur le patrimoine sont tels que les universités consacrent un coût grandissant à développer une « stratégie immobilière » (rationalisation, mutualisation, économies d’exploitation, etc.). Au fil des ans, c’est un gouffre financier. Deuxième poste budgétaire des universités après la masse salariale, le patrimoine mobilise de plus en plus des compétences techniques, juridiques et financières, au point d’alerter la Cour des comptes en 2022 [6] : « les universités ne disposent pas des moyens de remplir leur obligation d’entretien, tant le financement de l’immobilier universitaire reste défaillant »… « cette insuffisance est d’autant plus accentuée que le montant global consacré à l’immobilier dans la subvention pour charges de service public (SCSP) versée par l’État stagne depuis plus de dix ans. »

En effet, aucun des plans de l’État n’est à la hauteur des besoins d’extension et de rénovation du bâti universitaire. C’est plutôt un mille-feuille de programmes d’investissement coûteux, mais peu efficaces et au bénéfice d’un nombre réduit d’établissements, qui permettent tout juste d’entretenir l’existant vieillissant, sans jamais atteindre les objectifs de réduire l’empreinte énergétique des bâtiments. On cite les financements courants alloués par la subvention pour charges de service publique (SCSP) versée aux opérateurs, l’opération Campus en 2008 (PPP, MOP) [7], les appels à projet Tigre (Travaux Investissement Gains Rapides Énergie lancé en 2020) et Résilience 1 et 2 (2021 et 2022) de France Relance, le Grand plan d’investissement (GPI) pour accélérer la transition écologique et numérique, les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), etc.

En raison de l’augmentation des coûts de l’énergie – pour l’heure non compensée – certaines universités sont contraintes à la cession d’immeuble ou de terrain pour construire de nouveaux bâtiments. D’autres se tournent vers des partenaires publics et privés, ont recours au tiers- financement ou à des systèmes d’emprunt mobilisant des sociétés publiques locales universitaires (SPLU) ou la Banque des territoires, pour engager des nouveaux chantiers. Toutes cherchent à se procurer des revenus récurrents (location, mutualisation, etc.) pour en assurer une meilleure maintenance. Il s’avère que les bâtiments neufs n’en sont parfois pas moins des « passoires énergétiques » : beaux à l’extérieur, souvent entièrement vitrés, orientés plein sud et sans paravent ni isolant thermique, parfois équipés d’air conditionné, ils sont malcommodes pour y travailler et surtout ce sont de très gros consommateurs d’énergie. Un grand nombre de ces bâtiments « post-modernes » ne sont déjà plus fonctionnels ni adaptés aux nouvelles normes énergétique, d’inclusion, de sécurité et de sûreté.

Le jeu de données « Patrimoine immobilier des opérateurs de l’enseignement supérieur » publié en open data par le MESR, et actualisé en 2024, répertorie les bâtiments des universités, grands établissements, écoles, Crous et organismes de recherche français. Au total dans cette base figurent 6 505 biens immobiliers, dont plus de la moitié (3703) sont des bâtiments d’enseignement et de sport. On compte également plus de 700 bibliothèques universitaires, 38 musées et collections muséales, 870 œuvres d’art dans le cadre du 1% artistique. Parmi ces bâtiments, 133 biens sont en multi occupation, i.e. partagés entre au moins deux établissements, 318 sont classés ou inscrits au registre des monuments historiques. Les données sur les DPE (diagnostic de performance énergétique) des bâtiments sont également renseignées. D’un établissement à l’autre, l’état des lieux est très variable, entre des campus récents (par exemple l’université de Nouvelle-Calédonie), des universités très anciennes ou mal construites (par exemple Sorbonne Paris Nord), et l’effort financier qui a été consacré à la rénovation. Ces grands écarts font qu’en moyenne 33 % des bâtiments universitaires sont aujourd’hui dans un état « pas ou peu satisfaisant » avec un degré de vétusté parfois critique [8]. En termes de performance énergétique [9], un tiers des bâtiments sont en classe D ou inférieure (c’est-à-dire moyens à très énergivores), tandis qu’en termes d’émission de gaz à effet de serre [10], 23,5 % sont notés D ou pire. Des chiffres déjà dénoncés par la Cour des comptes dans son dernier rapport publié le 11 octobre 2022 [11], lequel mentionne plus d’un tiers relevant du qualificatif de « passoires énergétiques ».

Or, les bâtiments de l’ESR relèvent du secteur tertiaire. Le décret tertiaire [12] oblige tous les propriétaires et occupants de bâtiments tertiaires de plus de 1 000 m² à réduire la consommation énergétique de 40% d’ici 2030, 50% d’ici 2040 et 60% d’ici 2050. Près de 95% du parc immobilier des établissements publics de l’enseignement supérieur est concerné par cette exigence réglementaire.

Depuis 2023, les établissements doivent produire un schéma directeur DDRS [13] et le dialogue contractuel avec le ministère va systématiquement prendre en compte la transition écologique comme un axe stratégique. Il y a donc urgence à décarboner les campus, ou à tout le moins limiter l’empreinte environnementale des campus, non seulement pour satisfaire aux objectifs fixés par la loi et par le décret éco-énergie tertiaire, mais aussi pour améliorer les performances énergétiques de l’enseignement et de la recherche. En effet, certains instruments sont pour certains d’entre eux très énergivores, équivalent au secteur industriel. D’où la question posée du financement. À ce sujet, le ministère estime à 7 milliards d’euros le coût des réhabilitations en attente, dont 75 % seraient en lien avec la transition énergétique et environnementale. Pour sa part, France universités calcule le double, avec un montant de 15 milliards d’euros pour une rénovation totale.

L’autre dossier concerne l’optimisation de la gestion immobilière des établissements par des systèmes d’information (SI) de gestion. Ils sont appelés à optimiser l’empreinte environnementale des bâtiments universitaires pour atteindre l’objectif ambitieux de réduction de 40% de la consommation énergétique des opérateurs d’ici 2050.

C’est la Direction de l’Immobilier de l’État (DIE) qui pilote le parc public (plus de 97 millions de m²) et qui collecte les données (en open data) pour optimiser les décisions stratégiques, mais également se conformer aux exigences européennes notamment la Directive relative à l’Efficacité Énergétique (DEE) via le BIM (Building Information Modeling), un outil de modélisation du patrimoine en 3D, pour piloter le SI de gestion de l’immobilier de l’État (SI Patrimoine) et de ses ministères autour de données fiables, homogènes et interopérables. En ce qui concerne le MESR, le référentiel technique (RT-ESR) et l’outil d’aide à la décision de l’ESR (OAD-ESR) composent le SI de référence, commun à tous les établissements. Les données à renseigner sont au niveau bâtimentaire. D’autres SI sont disponibles avec des granularités plus fines comme le SIPI (Abyla, Sirocco, etc.) où les données sont au niveau de la pièce.

Aujourd’hui la Direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle est totalement focalisée sur ces outils de pilotage intelligent et encourage les établissements à installer des équipements connectés et des capteurs pour surveiller la consommation d’énergie, optimiser l’occupation des espaces ou suivre la maintenance des bâtiments sur l’ensemble de leur cycle de vie. L’objectif est de constituer des datacenters labellisés ESR concentrant toutes les données.

Évidemment disposer d’un SI dédié à l’immobilier ne suffit pas, il faut monter en compétence des équipes de gestion technique des bâtiments (GTB) au sein des directions du patrimoine immobilier (DPI). La Cour des comptes (2022) et plus récemment l’inspection générale (IGESR, 2024) [14] notent une grande disparité entre établissements. Nombre d’entre eux ne disposent pas encore de SI dédié à l’immobilier, ni d’équipe capable de faire remonter les bilans et audits. Certains fonctionnent encore avec des outils rudimentaires (comme Excel), tandis que d’autres ont investi dans des SI « maison » qui s’avèrent incompatibles avec le RT-ESR. L’objectif d’un pilotage unifié du parc immobilier de l’ESR est donc loin d’être atteint.

Les établissements ont-ils tous les moyens de gérer et de rénover leur parc immobilier ? Évidemment non, puisque l’ESR est parmi les secteurs les plus touchés par les coupes budgétaires, notamment sur le programme 150 (formations supérieures et recherche universitaire, action 14 immobilier) et sur le programme 231 (vie étudiante) [15]. Les injonctions de l’État n’en sont pas moins fortes, imposant aux établissements de prolonger leurs opérations immobilières via des « synergies de site » et des contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP). Un « dialogue contractuel » avec le ministère, budgétisé dans une logique de performance (il faudra tenir ses engagements sinon les moyens seront repris), qui fera l’objet d’un suivi ex post par le HCERES. Il est probable que cela va contraindre les établissements à des arbitrages locaux, voire à des financements hasardeux vers le privé, pour préserver une partie des dépenses d’investissement, au détriment des dépenses de fonctionnement. Une conséquence directe et brutale serait une précarisation toujours accrue des personnels de l’enseignement supérieur et de la recherche. À l’inverse, d’autres établissements, les plus en difficulté budgétaire, risqueraient de faire l’impasse sur la transition écologique en repoussant leurs investissements en matière de rénovation énergétique des bâtiments.

Pour la CGT, il y a clairement une logique de privatisation-externalisation qui se met insidieusement en place dans la gestion de l’immobilier universitaire. Au risque qu’elle creuse les inégalités entre les universités et qu’elle obère la possibilité même de rendre le service public d’enseignement et de recherche. Il est urgent que cette évolution délétère soit stoppée et que l’on déploie une gestion du bâti universitaire au service de l’ESR. D’autant que cette « sous- traitance » généralisée touche à tout le patrimoine de l’État, ce que dénonce la CGT finances publiques en réponse au projet de création d’une foncière publique par le ministre délégué chargé des Comptes publics, lors de la séance du Conseil immobilier de l’État (CIE) du 29 février 2024 [16].